黨的十九大報告指出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。這將預(yù)算績效管理提升到一個前所未有的高度，為新時代深化財稅體制改革指明了方向和途徑。

   2018年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確提出：“以績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以評價結(jié)果應(yīng)用為保障。力爭用3~5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。”因此，優(yōu)化財政預(yù)算配置，更客觀地分析科研事業(yè)單位科研投入資金形成的經(jīng)濟(jì)價值和社會價值，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，是當(dāng)前國立科研機(jī)構(gòu)的社會責(zé)任和時代要求。

   科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展有利于增強(qiáng)我國綜合國力，當(dāng)前復(fù)雜的國際局勢也充分說明了科技創(chuàng)新的重要性和必要性。我國財政壓力雖大，但科研投入力度仍保持持續(xù)加大的趨勢。科研事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理，可有效地提高科研項(xiàng)目的管理效果和資源分配，對于釋放科技創(chuàng)新活力和潛力具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

   財政支出績效評價雖已實(shí)施多年，預(yù)算管理也逐步由“投入型”向“績效型”轉(zhuǎn)變。然而，我國科研事業(yè)單位全面實(shí)施績效管理的機(jī)制尚不健全，科研活動的探索性、社會公益性、創(chuàng)新應(yīng)用性等特點(diǎn)影響著基層單位全面實(shí)施績效管理工作的開展。總體上看，我國基層科研單位預(yù)算績效管理工作仍處于起步階段，實(shí)施全面績效管理工作任重道遠(yuǎn)。

道阻且長  困難重重

   S研究所為公益二類科研事業(yè)單位，研究所對外承擔(dān)項(xiàng)目近千個，且項(xiàng)目來源廣。其中，財政撥款約占單位總收入的三分之一，包括項(xiàng)目支出撥款、基本支出撥款。非財政縱向撥款約占單位總收入的一半，橫向經(jīng)費(fèi)相對較少。受各種原因制約，基層全面績效管理實(shí)施仍有較大阻力，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

   第一，績效管理理念薄弱，管理力量不足。一方面，績效管理重視程度不夠，對“編制有目標(biāo)、細(xì)化有指標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評價、結(jié)果有應(yīng)用、低效有問責(zé)”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制認(rèn)識不足，績效管理的積極性、主動性不夠。另一方面，績效管理的有效實(shí)施和從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)密不可分。然而在實(shí)際工作中，由于事業(yè)單位的編制限制、職責(zé)不明、績效管理人才稀缺等問題，尚無法滿足全面實(shí)施績效管理的工作要求。

   第二，績效管理范圍未覆蓋全部財政資金，管理方式不能統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。目前僅財政項(xiàng)目資金在預(yù)算系統(tǒng)填報績效指標(biāo)，基本支出撥款未參與績效評價；非財政項(xiàng)目來源為科技部等國家相關(guān)部門的撥款，從資金性質(zhì)來看撥款仍屬于大財政資金，并未在預(yù)算系統(tǒng)申報績效指標(biāo)；此外，因各單位特點(diǎn)和承擔(dān)的社會職能不同，較難設(shè)定可衡量的、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的績效指標(biāo)體系。

   第三，績效指標(biāo)設(shè)置具有局限性，目標(biāo)與資金未實(shí)現(xiàn)匹配。合理設(shè)置績效指標(biāo)是績效管理的基礎(chǔ)，指標(biāo)應(yīng)能充分體現(xiàn)科研項(xiàng)目的產(chǎn)出效益。一方面，由于科研項(xiàng)目的特殊性及探索性，項(xiàng)目成果的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等產(chǎn)出效果較難衡量。科研人員更傾向根據(jù)已實(shí)現(xiàn)或易實(shí)現(xiàn)的科研結(jié)果，設(shè)定較為容易統(tǒng)計(jì)的數(shù)量績效目標(biāo)，而非根據(jù)科研的發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際情況分析設(shè)定。這是導(dǎo)致基層科研單位目標(biāo)與結(jié)果倒掛、沒有體現(xiàn)從重數(shù)量到重質(zhì)量理念轉(zhuǎn)變的真正原因。另一方面，績效目標(biāo)設(shè)定的約束性不強(qiáng)，基層單位在“二上”預(yù)算編制時只是根據(jù)科研人員填報的績效指標(biāo)進(jìn)行匯總，對其填報的科學(xué)性、合理性評價不足，目標(biāo)和資金投入并未完全掛鉤。

   第四，績效評價體系不夠完善，衡量標(biāo)準(zhǔn)較難確定。績效管理的核心是科學(xué)合理地評價科研效益及效果的實(shí)現(xiàn)程度。然而，目前項(xiàng)目績效多以科研人員自評價為主，無法客觀反映科研成果。同時，績效考核缺乏統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，評價標(biāo)準(zhǔn)和尺度因人而異，可能會出現(xiàn)相似或相同的科研項(xiàng)目考核結(jié)果差異較大的現(xiàn)象。此外，對于財政基本支出來說，不同研究所投入與產(chǎn)出效益的配比結(jié)構(gòu)也不具有可比性，較難建立規(guī)范統(tǒng)一的評價體系。另外，有些特殊項(xiàng)目的社會效益需要較長的過程和時間驗(yàn)證，短期內(nèi)很難產(chǎn)生績效。若選擇在項(xiàng)目完成后即刻進(jìn)行績效評價，則部分社會效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)等無法充分體現(xiàn)；如果選擇滯后評價，也就無法做到及時調(diào)整預(yù)算。

   第五，約束考核機(jī)制不健全，績效管理應(yīng)用較差。績效管理目標(biāo)是對科研成果完成程度的約束和考核，執(zhí)行過程的“雙監(jiān)控”，旨在發(fā)現(xiàn)并及時糾正與目標(biāo)偏離較大的重大問題。然而，日常管理往往存在重申請審批、輕使用、少監(jiān)督的問題，致使資金的使用進(jìn)度難以與績效執(zhí)行掛鉤，出現(xiàn)績效管理與項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)“兩張皮”的現(xiàn)象。另外，如果建立在績效評價結(jié)果之上的獎勵機(jī)制功效得不到充分發(fā)揮，同樣也不利于科研工作的開展。

大膽探索  逐步完善

   第一，加強(qiáng)績效管理組織領(lǐng)導(dǎo)，重視專業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)。

   一方面，通過建立完善預(yù)算制度，樹立績效管理理念。上級機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)績效評價機(jī)制，將基層單位的預(yù)算績效結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的重要參考，提高單位領(lǐng)導(dǎo)對績效管理工作的重視。另一方面，加強(qiáng)績效管理人才的培養(yǎng)。基層單位應(yīng)加強(qiáng)績效管理力量，在預(yù)算工作小組下設(shè)高素質(zhì)的績效管理小組，成員至少包括財務(wù)人員、項(xiàng)目管理人員。同時可以臨時聘用的方式引入行業(yè)內(nèi)專家、績效管理評價咨詢中介機(jī)構(gòu)等專業(yè)力量，實(shí)現(xiàn)分工明確、互促互進(jìn)的人才隊(duì)伍工作格局。另外，上級機(jī)關(guān)應(yīng)多組織績效管理方面培訓(xùn)，提高基層單位績效管理人員的工作能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

   第二，完善預(yù)算編制方法，構(gòu)建多元化績效指標(biāo)體系。

   首先，財政的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)要進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目分類，使細(xì)分小項(xiàng)目能共用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的績效指標(biāo)體系，以此來解決二級項(xiàng)目績效指標(biāo)匯總難的問題。同時，可根據(jù)各細(xì)分小項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)占比設(shè)置績效影響因子，匯總績效指標(biāo)。其次，對于非財政縱向經(jīng)費(fèi)，單位績效管理小組在日常工作中需統(tǒng)計(jì)該類項(xiàng)目績效指標(biāo)。在預(yù)算編制時增加非財政項(xiàng)目績效指標(biāo)填報，同樣可按照各項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)占比確定績效影響因子匯總績效指標(biāo)。最后，將基本支出撥款引入績效管理體系。上級機(jī)關(guān)進(jìn)一步細(xì)化財政基本支出撥款，部分具有獨(dú)立性質(zhì)的撥款可單獨(dú)進(jìn)行績效評價。同時，對于不能單獨(dú)評價的人員經(jīng)費(fèi)和公共經(jīng)費(fèi)撥款，可依照單位人員編制、縱向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)情況等因素進(jìn)行配比。建議可按照項(xiàng)目所占總收入比率，將基本支出撥款分?jǐn)偲ヅ渲料嚓P(guān)縱向項(xiàng)目，即基本支出撥款的績效側(cè)重項(xiàng)目支撐。因科研院所最核心的績效就是科研成果，為更好地評價其成果產(chǎn)出，可探索將相同研究方向的項(xiàng)目成果作為一個績效管理整體進(jìn)行分析評價。基層單位可整合零星項(xiàng)目，考慮按照研究方向進(jìn)行績效管理單元劃分。如若研究方向項(xiàng)目較多，也可再按項(xiàng)目類別進(jìn)行劃分，構(gòu)建雙維度績效管理體系，逐步實(shí)現(xiàn)單位整體績效評價。

   第三，制定重大項(xiàng)目差異化管理機(jī)制，提高績效管理效率。

   考慮成本效益和重要性原則，基層科研院所可建立重大項(xiàng)目差異化管理機(jī)制。建議可以根據(jù)單位資產(chǎn)規(guī)模確定重大項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，如某研究所規(guī)模在10億以上，可按照資產(chǎn)規(guī)模的1%即1000萬設(shè)定為重大項(xiàng)目，100萬至1000萬的項(xiàng)目定為大項(xiàng)目，100萬以下項(xiàng)目定為小項(xiàng)目。

   重大項(xiàng)目可從三方面進(jìn)行差異化管理。首先，體現(xiàn)業(yè)財融合機(jī)制。績效管理小組中財務(wù)人員、項(xiàng)目管理人員參與重大項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收全過程，對項(xiàng)目進(jìn)行充分了解并提供專業(yè)性意見。其次，建立單位自評和外部評價相結(jié)合的方式。項(xiàng)目主管部門要在項(xiàng)目立項(xiàng)時引入獨(dú)立第三方進(jìn)行績效評價，并需要在項(xiàng)目執(zhí)行過程中進(jìn)行定期或不定期考核，根據(jù)評估情況決定后續(xù)項(xiàng)目撥款。最后，實(shí)行績效專家責(zé)任制。績效評價專家對項(xiàng)目有全程參與權(quán)，并對績效評價結(jié)果負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)績效評估與預(yù)算監(jiān)督相結(jié)合。

   其他非重大項(xiàng)目也要有相應(yīng)考核機(jī)制，如對100萬至1000萬之間的大項(xiàng)目，則可由項(xiàng)目主管部門聯(lián)合基層單位預(yù)算績效管理小組不定期進(jìn)行檢查，可在立項(xiàng)評審、執(zhí)行監(jiān)控、驗(yàn)收評價三個階段選擇其一進(jìn)行；對于低于100萬的小項(xiàng)目，由基層單位績效管理小組進(jìn)行隨機(jī)抽查。這樣針對項(xiàng)目金額不同進(jìn)行的差異化管理，既確保對所有項(xiàng)目監(jiān)督到位，又突出重要性原則。

   第四，改進(jìn)項(xiàng)目績效驗(yàn)收管理，激勵績效完成動力。

   將績效管理評價作為項(xiàng)目驗(yàn)收的重要部分，體現(xiàn)“依據(jù)績效評價結(jié)果來結(jié)算資金”原則。財務(wù)專家傾向關(guān)注資金的使用效益而非使用情況，技術(shù)專家則更多關(guān)注完成質(zhì)量，采取定量和定性相結(jié)合方式，綜合評價項(xiàng)目在決策、使用、效益、滿意度等方面的績效完成情況。對于100萬以下的小項(xiàng)目可采用項(xiàng)目包干制，僅驗(yàn)收績效完成情況，改進(jìn)驗(yàn)收“從對賬單到成績單”模式。驗(yàn)收項(xiàng)目后，對結(jié)余的科研經(jīng)費(fèi)可視績效完成情況給予獎勵。

   需要注意的是，在評價項(xiàng)目績效時要考慮科研項(xiàng)目的特殊性，某些社會效益較大的項(xiàng)目其效益可能需要較長時間才能充分發(fā)揮，因此如果在項(xiàng)目驗(yàn)收時即刻進(jìn)行績效評價可能存在局限性，驗(yàn)收結(jié)論不能充分反映項(xiàng)目實(shí)際完成情況。對于此類項(xiàng)目，建議在項(xiàng)目績效評價時采用績效后補(bǔ)法，待項(xiàng)目績效突顯時可采用補(bǔ)償?shù)男问剑瑢冃瓿奢^好的項(xiàng)目組給予獎勵及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持。

   第五，建立績效管理平臺，強(qiáng)化全過程績效管理質(zhì)量。

   利用信息化手段，建立績效管理平臺。管理平臺應(yīng)是全過程的流程管理，且方便相關(guān)用戶使用數(shù)據(jù)信息。全過程管理應(yīng)包括以下四個具體方面。

   一是嚴(yán)格把關(guān)立項(xiàng)評審。根據(jù)項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)劃編制預(yù)算，科學(xué)合理設(shè)定績效目標(biāo)。上級項(xiàng)目主管部門應(yīng)在績效管理平臺對申請項(xiàng)目進(jìn)行申報評價，主要評價立項(xiàng)必要性、方案可行性、指標(biāo)設(shè)置與項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性。如專家評審意見為“項(xiàng)目立項(xiàng)不通過”，則不予資金支持；如果績效指標(biāo)設(shè)置不合理或嚴(yán)重偏低的，應(yīng)適當(dāng)減少資金支持，避免為完成績效指標(biāo)評價而有意壓低績效指標(biāo)的申報值，保證項(xiàng)目立項(xiàng)的質(zhì)量。對于財政基本支出，則由上級機(jī)關(guān)建立專家領(lǐng)導(dǎo)評審團(tuán)隊(duì)，結(jié)合研究所發(fā)展情況及縱向經(jīng)費(fèi)情況，科學(xué)考核基本支出與項(xiàng)目配比的合理性。

   二是加強(qiáng)過程執(zhí)行監(jiān)控，注重預(yù)算執(zhí)行情況。項(xiàng)目主管部門要聯(lián)合單位績效管理小組，對項(xiàng)目執(zhí)行過程中績效完成情況進(jìn)行抽查，跟進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，考核項(xiàng)目資金的執(zhí)行情況。同時，加強(qiáng)資金的統(tǒng)籌安排，重視盤活項(xiàng)目存量資金，關(guān)注并強(qiáng)化過程管理。

   三是完善績效評價方式方法，使評價結(jié)果更客觀、準(zhǔn)確。以項(xiàng)目周期為考核期，滾動評價已完結(jié)小項(xiàng)目。績效管理工作小組可聘用第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對科研人員的績效自評工作進(jìn)行相應(yīng)復(fù)核，并獨(dú)立評價項(xiàng)目績效完成情況。

   四是加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用，硬化責(zé)任約束機(jī)制。即按照獎優(yōu)罰劣的原則，對于績效評價成績?yōu)?0分以下的核減下一年度項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，評價成績90分以上的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)適度獎勵。同時，完善績效評價的報告制度，適度依法公開績效管理的全部情況，特別是一些具有重大社會意義的科研項(xiàng)目績效情況，通過借助社會全方位、多角度的專業(yè)力量，起到監(jiān)督約束作用。另外，績效管理平臺需采用智能化分析，將績效評價結(jié)果作為科研誠信的重要參考依據(jù)，對新申請項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人及團(tuán)隊(duì)以前承擔(dān)過的項(xiàng)目績效完成情況有系統(tǒng)分析，推動預(yù)算績效透明化、陽光化，完善信息共享機(jī)制，優(yōu)化資源配置。

   毫無疑問，科研工作具有探索性、社會公益性、科研人員智力高度投入等特點(diǎn)，全面績效管理的建立和實(shí)施需要一個逐步探索、完善的過程。基層科研單位需加強(qiáng)重視，強(qiáng)化專業(yè)人員力量，形成“橫向到邊、縱向到底”資金全面覆蓋；同時，基層單位可建立重大項(xiàng)目管理機(jī)制，并探索按照單位研究方向產(chǎn)出的科研績效成果來評價單位資金的使用效益；另外，項(xiàng)目主管單位可通過建立智能化管理平臺推動績效管理信息化、透明化，加強(qiáng)科研誠信建設(shè)；最后，上級單位需落實(shí)評價結(jié)果的應(yīng)用反饋，提高財政資金的使用效益，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。隨著這項(xiàng)工作的不斷推進(jìn)、交流與磨合的日益有效，全面績效管理在基層科研事業(yè)單位的實(shí)際業(yè)務(wù)中會發(fā)揮越來越突出的作用。