黨的十九大報告指出，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。這將預算績效管理提升到一個前所未有的高度，為新時代深化財稅體制改革指明了方向和途徑。
2018年國務院發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出：“以績效目標實現為導向，以績效評價為手段，以評價結果應用為保障。力爭用3~5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。”因此，優化財政預算配置，更客觀地分析科研事業單位科研投入資金形成的經濟價值和社會價值，全面實施預算績效管理，是當前國立科研機構的社會責任和時代要求。
科學技術的快速發展有利于增強我國綜合國力，當前復雜的國際局勢也充分說明了科技創新的重要性和必要性。我國財政壓力雖大，但科研投入力度仍保持持續加大的趨勢。科研事業單位全面實施預算績效管理，可有效地提高科研項目的管理效果和資源分配，對于釋放科技創新活力和潛力具有重大的現實意義。
財政支出績效評價雖已實施多年，預算管理也逐步由“投入型”向“績效型”轉變。然而，我國科研事業單位全面實施績效管理的機制尚不健全，科研活動的探索性、社會公益性、創新應用性等特點影響著基層單位全面實施績效管理工作的開展。總體上看，我國基層科研單位預算績效管理工作仍處于起步階段，實施全面績效管理工作任重道遠。
道阻且長 困難重重
S研究所為公益二類科研事業單位，研究所對外承擔項目近千個，且項目來源廣。其中，財政撥款約占單位總收入的三分之一，包括項目支出撥款、基本支出撥款。非財政縱向撥款約占單位總收入的一半，橫向經費相對較少。受各種原因制約，基層全面績效管理實施仍有較大阻力，主要體現在以下幾個方面：
第一，績效管理理念薄弱，管理力量不足。一方面，績效管理重視程度不夠，對“編制有目標、細化有指標、執行有監控、完成有評價、結果有應用、低效有問責”的全過程預算績效管理機制認識不足，績效管理的積極性、主動性不夠。另一方面，績效管理的有效實施和從業人員的業務素質密不可分。然而在實際工作中，由于事業單位的編制限制、職責不明、績效管理人才稀缺等問題，尚無法滿足全面實施績效管理的工作要求。
第二，績效管理范圍未覆蓋全部財政資金，管理方式不能統一標準。目前僅財政項目資金在預算系統填報績效指標，基本支出撥款未參與績效評價；非財政項目來源為科技部等國家相關部門的撥款，從資金性質來看撥款仍屬于大財政資金，并未在預算系統申報績效指標；此外，因各單位特點和承擔的社會職能不同，較難設定可衡量的、統一標準的績效指標體系。
第三，績效指標設置具有局限性，目標與資金未實現匹配。合理設置績效指標是績效管理的基礎，指標應能充分體現科研項目的產出效益。一方面，由于科研項目的特殊性及探索性，項目成果的社會效益、經濟效益等產出效果較難衡量。科研人員更傾向根據已實現或易實現的科研結果，設定較為容易統計的數量績效目標，而非根據科研的發展規劃和實際情況分析設定。這是導致基層科研單位目標與結果倒掛、沒有體現從重數量到重質量理念轉變的真正原因。另一方面，績效目標設定的約束性不強，基層單位在“二上”預算編制時只是根據科研人員填報的績效指標進行匯總，對其填報的科學性、合理性評價不足，目標和資金投入并未完全掛鉤。
第四，績效評價體系不夠完善，衡量標準較難確定。績效管理的核心是科學合理地評價科研效益及效果的實現程度。然而，目前項目績效多以科研人員自評價為主，無法客觀反映科研成果。同時，績效考核缺乏統一的衡量標準和依據，評價標準和尺度因人而異，可能會出現相似或相同的科研項目考核結果差異較大的現象。此外，對于財政基本支出來說，不同研究所投入與產出效益的配比結構也不具有可比性，較難建立規范統一的評價體系。另外，有些特殊項目的社會效益需要較長的過程和時間驗證，短期內很難產生績效。若選擇在項目完成后即刻進行績效評價，則部分社會效益指標、可持續影響指標等無法充分體現；如果選擇滯后評價，也就無法做到及時調整預算。
第五，約束考核機制不健全，績效管理應用較差。績效管理目標是對科研成果完成程度的約束和考核，執行過程的“雙監控”，旨在發現并及時糾正與目標偏離較大的重大問題。然而，日常管理往往存在重申請審批、輕使用、少監督的問題，致使資金的使用進度難以與績效執行掛鉤，出現績效管理與項目實際建設“兩張皮”的現象。另外，如果建立在績效評價結果之上的獎勵機制功效得不到充分發揮，同樣也不利于科研工作的開展。
大膽探索 逐步完善
第一，加強績效管理組織領導，重視專業人員隊伍建設。
一方面，通過建立完善預算制度，樹立績效管理理念。上級機關應加強績效評價機制，將基層單位的預算績效結果作為領導干部選拔的重要參考，提高單位領導對績效管理工作的重視。另一方面，加強績效管理人才的培養。基層單位應加強績效管理力量，在預算工作小組下設高素質的績效管理小組，成員至少包括財務人員、項目管理人員。同時可以臨時聘用的方式引入行業內專家、績效管理評價咨詢中介機構等專業力量，實現分工明確、互促互進的人才隊伍工作格局。另外，上級機關應多組織績效管理方面培訓，提高基層單位績效管理人員的工作能力和業務素質。
第二，完善預算編制方法，構建多元化績效指標體系。
首先，財政的項目經費要進一步細化項目分類，使細分小項目能共用統一標準的績效指標體系，以此來解決二級項目績效指標匯總難的問題。同時，可根據各細分小項目的經費占比設置績效影響因子，匯總績效指標。其次，對于非財政縱向經費，單位績效管理小組在日常工作中需統計該類項目績效指標。在預算編制時增加非財政項目績效指標填報，同樣可按照各項目的經費占比確定績效影響因子匯總績效指標。最后，將基本支出撥款引入績效管理體系。上級機關進一步細化財政基本支出撥款，部分具有獨立性質的撥款可單獨進行績效評價。同時，對于不能單獨評價的人員經費和公共經費撥款，可依照單位人員編制、縱向項目經費情況等因素進行配比。建議可按照項目所占總收入比率，將基本支出撥款分攤匹配至相關縱向項目，即基本支出撥款的績效側重項目支撐。因科研院所最核心的績效就是科研成果，為更好地評價其成果產出，可探索將相同研究方向的項目成果作為一個績效管理整體進行分析評價。基層單位可整合零星項目，考慮按照研究方向進行績效管理單元劃分。如若研究方向項目較多，也可再按項目類別進行劃分，構建雙維度績效管理體系，逐步實現單位整體績效評價。
第三，制定重大項目差異化管理機制，提高績效管理效率。
考慮成本效益和重要性原則，基層科研院所可建立重大項目差異化管理機制。建議可以根據單位資產規模確定重大項目標準，如某研究所規模在10億以上，可按照資產規模的1%即1000萬設定為重大項目，100萬至1000萬的項目定為大項目，100萬以下項目定為小項目。
重大項目可從三方面進行差異化管理。首先，體現業財融合機制。績效管理小組中財務人員、項目管理人員參與重大項目的立項、實施、驗收全過程，對項目進行充分了解并提供專業性意見。其次，建立單位自評和外部評價相結合的方式。項目主管部門要在項目立項時引入獨立第三方進行績效評價，并需要在項目執行過程中進行定期或不定期考核，根據評估情況決定后續項目撥款。最后，實行績效專家責任制。績效評價專家對項目有全程參與權，并對績效評價結果負責，實現績效評估與預算監督相結合。
其他非重大項目也要有相應考核機制，如對100萬至1000萬之間的大項目，則可由項目主管部門聯合基層單位預算績效管理小組不定期進行檢查，可在立項評審、執行監控、驗收評價三個階段選擇其一進行；對于低于100萬的小項目，由基層單位績效管理小組進行隨機抽查。這樣針對項目金額不同進行的差異化管理，既確保對所有項目監督到位，又突出重要性原則。
第四，改進項目績效驗收管理，激勵績效完成動力。
將績效管理評價作為項目驗收的重要部分，體現“依據績效評價結果來結算資金”原則。財務專家傾向關注資金的使用效益而非使用情況，技術專家則更多關注完成質量，采取定量和定性相結合方式，綜合評價項目在決策、使用、效益、滿意度等方面的績效完成情況。對于100萬以下的小項目可采用項目包干制，僅驗收績效完成情況，改進驗收“從對賬單到成績單”模式。驗收項目后，對結余的科研經費可視績效完成情況給予獎勵。
需要注意的是，在評價項目績效時要考慮科研項目的特殊性，某些社會效益較大的項目其效益可能需要較長時間才能充分發揮，因此如果在項目驗收時即刻進行績效評價可能存在局限性，驗收結論不能充分反映項目實際完成情況。對于此類項目，建議在項目績效評價時采用績效后補法，待項目績效突顯時可采用補償的形式，對績效完成較好的項目組給予獎勵及項目經費支持。
第五，建立績效管理平臺，強化全過程績效管理質量。
利用信息化手段，建立績效管理平臺。管理平臺應是全過程的流程管理，且方便相關用戶使用數據信息。全過程管理應包括以下四個具體方面。
一是嚴格把關立項評審。根據項目的發展規劃編制預算，科學合理設定績效目標。上級項目主管部門應在績效管理平臺對申請項目進行申報評價，主要評價立項必要性、方案可行性、指標設置與項目關聯性。如專家評審意見為“項目立項不通過”，則不予資金支持；如果績效指標設置不合理或嚴重偏低的，應適當減少資金支持，避免為完成績效指標評價而有意壓低績效指標的申報值，保證項目立項的質量。對于財政基本支出，則由上級機關建立專家領導評審團隊，結合研究所發展情況及縱向經費情況，科學考核基本支出與項目配比的合理性。
二是加強過程執行監控，注重預算執行情況。項目主管部門要聯合單位績效管理小組，對項目執行過程中績效完成情況進行抽查，跟進項目的實施進度，考核項目資金的執行情況。同時，加強資金的統籌安排，重視盤活項目存量資金，關注并強化過程管理。
三是完善績效評價方式方法，使評價結果更客觀、準確。以項目周期為考核期，滾動評價已完結小項目。績效管理工作小組可聘用第三方獨立機構對科研人員的績效自評工作進行相應復核，并獨立評價項目績效完成情況。
四是加強績效評價結果應用，硬化責任約束機制。即按照獎優罰劣的原則，對于績效評價成績為60分以下的核減下一年度項目經費，評價成績90分以上的項目團隊適度獎勵。同時，完善績效評價的報告制度，適度依法公開績效管理的全部情況，特別是一些具有重大社會意義的科研項目績效情況，通過借助社會全方位、多角度的專業力量，起到監督約束作用。另外，績效管理平臺需采用智能化分析，將績效評價結果作為科研誠信的重要參考依據，對新申請項目的負責人及團隊以前承擔過的項目績效完成情況有系統分析，推動預算績效透明化、陽光化，完善信息共享機制，優化資源配置。
毫無疑問，科研工作具有探索性、社會公益性、科研人員智力高度投入等特點，全面績效管理的建立和實施需要一個逐步探索、完善的過程。基層科研單位需加強重視，強化專業人員力量，形成“橫向到邊、縱向到底”資金全面覆蓋；同時，基層單位可建立重大項目管理機制，并探索按照單位研究方向產出的科研績效成果來評價單位資金的使用效益；另外，項目主管單位可通過建立智能化管理平臺推動績效管理信息化、透明化，加強科研誠信建設；最后，上級單位需落實評價結果的應用反饋，提高財政資金的使用效益，做到“花錢必問效、無效必問責”。隨著這項工作的不斷推進、交流與磨合的日益有效，全面績效管理在基層科研事業單位的實際業務中會發揮越來越突出的作用。