經過多年的規范和發展，我國科研單位已初步建立完整的預算績效管理體系，逐步開展了科研項目績效評價。然而在具體實踐中，預算績效管理流于形式、績效評價周期不符合科研實際、績效目標設定不夠完善等問題的存在，給科研項目的有效推進以及更好地發揮財政資金效益帶來了不利影響。

   加強預算績效管理已迫在眉睫，必須通過建立規范透明、科學有效的預算績效管理體系，借力政策宣講、加大預算公開等多種手段，進一步提升財政資金使用效益，切實發揮財政資金對科研工作的支持作用。

意義重大

   預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以結果為導向的現代預算管理模式，是在預算管理中加入績效的概念，將績效目標設置、績效過程的監督及績效考評納入部門預算的編制、執行、監督的整個過程，用以提高資金使用效益的管理體系。

   第一，預算績效管理是落實黨的十九大精神、貫徹政府工作報告的重大舉措。

   黨的十九大報告強調，加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。2018年4月27日，我國提出要全面實施財政資金績效管理的要求，將績效評價結果與預算調整和政策調整掛鉤起來，低效無效資金一律削減，使積極財政政策更加聚力增效。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會審議通過《關于全面實施預算績效管理的意見》，并于2018年9月25日公開發布。因此，實施預算績效管理，是貫徹落實黨的十九大精神和政府工作報告的重大舉措。

   第二，預算績效管理是調節財政收支平衡、提高資金使用效益的重要手段。

   近年來，受內外部經濟環境變化影響，我國經濟已從高速增長階段轉向高質量發展階段，財政收入增長持續放緩。與此同時，養老保險、國防、生態環保、扶貧等剛性財政支出需求不斷增加，社會各界對提高公共服務水平的呼聲也越來越高，財政運行緊平衡的特殊日益明顯，財政收支矛盾加劇。特別是隨著國家減費降稅政策的進一步推進，這一矛盾變得更加突出。因此，在提升非稅收入占比、拓展財政收入來源的同時，在支出端實施預算績效管理、提高資金使用效益，是解決財政收支矛盾的主要途徑。

懸而未決的難題

   科研資金在中央財政資金支出中占有很大比重，在當前資金支出預算較為緊張的情況下，必須按照全面深化改革的要求，進一步加強預算績效管理，提升科研資金的使用效益。但從過去多年情況來看，我國科研單位預算績效管理依然存在較多問題。

   第一，預算績效管理執行多年，但一直流于形式。

   在科研預算編制時進行預算績效管理的制度已經推行了幾年，但仍有相關人員不知道績效目標具體應該如何填寫。對于全過程的預算績效管理來說，在前期的績效評估中，績效目標的管理尤為重要。一般來說，誰申請經費，誰設定目標。但從基層的實際操作來看卻并非如此，很多科研項目的目標申報是由科技處、財務處、科研秘書而非申請經費的科研人員填寫的。后期的績效自評，很多也沒有根據實事求是的原則進行考評，項目自評分數90分以上的占絕大部分比例。

   綜合來看，造成績效管理形式化的原因主要在于：一是科研單位預算績效管理制度宣講不到位，科研人員由于不了解具體情況，自然也就不太重視。二是預算編報時間過緊，從實際操作看，從上級單位布置“一上”預算編報任務，到組織各個部門分工編報，再到進行匯總預算并上報上級單位，每個環節都需要時間。如果再將工作分到具體負責科研項目的課題組，那么在規定時間內很難完成任務，因而為了按時完成預算編制，不可避免會以降低編制質量為代價。三是缺少配套的獎懲機制，績效評價結果應用與問責沒有得到具體實施，造成低分不罰、高分不獎，導致整個績效管理體系無法形成閉環，難以發揮實效。

   第二，績效評價周期不符合科研實際。

   目前，科研機構績效評價主要是對預算執行情況以及項目實施效果開展績效自評。一般單位資金投入后，產出效果較為直觀，比如基建工程花了多少錢蓋了幾層樓一目了然，所以此類項目可以按年度甚至按季度進行績效評價。但科研單位不同于一般單位，資金投入產出有其特殊規律，尤其是一些科研基礎研究、前沿探索項目，存在研發周期長、研究路線和方法不確定性大等問題，可能要經歷多次失敗才能有產出。如果按年開展績效評價往往會制約項目研究，不利于項目的正常推進。

   以科研單位的修購項目為例。一個大的修購項目一般包含海外大型專用設備采購，采購周期長、發揮功效時間晚，財政資金支出的當年可能采購的設備尚未到位，更遑論產出成果了。在此情況下開展的績效評價是否合理、評價結果能否反映項目真實情況，顯然有待商榷。

   此外，實際工作中科研單位需要填報年度、中期績效目標等多個期限的目標，但科學研究的最大特點恰恰在于研究的未知性和不確定性。一個項目多久能出成果很難預測，起碼是很難做到按年精確預測。在此情況下，提前預測的年度績效目標未必能按期實現，由此也導致績效評價結果不合格，在一定程度上制約了科研工作的開展。

   第三，績效目標設定不夠完善。

   績效目標是績效評價的對象計劃在一定期限內達到的產出和效果，包括預期產出、效果、滿意度等因素，預算績效目標管理是全過程預算績效管理的基礎�？蒲许椖恳彩且粯�，在申報項目時，一定要先考慮項目未來的使命和任務。目前來看，科研單位績效目標設置主要存在以下問題。

   一是項目績效目標內容設置過于粗略，如“根據科研任務的需要，形成專題研究報告，為科研工作的進一步發展提供技術支持和咨詢服務”。由于這種目標可應用于任何項目，自然也就失去了為該科研項目單獨設置目標的意義。

   二是績效目標偏重設置項目產出指標，對影響效益的績效指標關注不夠�？蒲许椖恐笜嗽O置的過程中有很多衍生指標，如學生培養、專利申請、論文發表等，但很少能看到有與效益相關的指標。此外，很多時候績效目標設置還存在重數量輕質量的情況，但從實際來看，高產出并不一定等同于高效益。

   三是績效目標與工作目標互相混淆。有些科研項目支出是用于購置科研裝備，申報的績效目標往往會是“購買某某設備，并安裝調試達到可使用狀態”。但這只是項目執行的必要條件，并非所要達成的績效目標。真正的績效目標，應該是這個設備在科研工作中所發揮的預期功效。

   四是滿意度指標設置不符合實際。設置滿意度目標，首先應該搞明白科研項目的服務對象是誰，應該由誰來對滿意度進行評價，是科研人員自己，還是學生或者普通群眾？如果這個問題搞不明白，那滿意度指標設置就無從談起。

優化的可行性方案

   顯然，科研項目預算績效管理對科研單位優化資源配置、提升管理效能、促進科技成果產出具有重要意義。因此，做好科研項目預算績效管理刻不容緩。

   一是加強預算績效管理的政策宣講。在科研項目實施過程中，預算單位應立足當前、著眼未來，全面推進預算績效管理工作。通過豐富宣傳方式、加大宣傳力度、在全單位樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效管理觀念，提升相關人員對科研項目的評價意識，讓績效管理理念逐步深入人心。 

   二是建立全過程績效管理機制。立項前要合理設置項目績效目標，在決策層面合理做好財政資金分配，提高使用效率，把錢花在真正需要的地方；項目實施中要持續做好績效運行監督，及時了解績效目標實現情況；項目完成后，要對照績效目標開展全面綜合評價，并建立完善評價結果應用機制，推進預算績效管理與結果應用的有機結合�？冃Ч芾聿块T應將項目和單位績效評價的結果，作為以后年度預算編制和加強預算管理的重要依據。在此過程中，對研發難度大、項目周期長的科研項目經費支出，應給予一定的包容期和試錯期。

   三是加大預算公開力度和信息化建設。預算公開是加強預算績效管理、提升社會監督的重要手段，科研單位應按照上級單位統一部署，主動公開預算執行及績效評價結果等內容。同時，科研單位和預算管理部門應持續加大信息化建設投入，不斷提升預算績效管理效率。