自1987年7月27日新中國第一張福利彩票發行至今，中國彩票業已經走過了整整25年。為了規范彩票行業，應對彩票業危機，中國政府出臺了一系列政策和條例，然而效果不盡如人意。
如何更好推動彩票行業發展，使彩票真正做到“取之于民，用之于民”也是學術界思考的問題。日前《科學新聞》專訪了推動中國彩票業立法的浙江大學法學院教授朱新力。
公信力問題
《科學新聞》：近期中國公益彩票頻頻開出大獎，在社會上引起了廣泛的熱議，甚至質疑，造成這種現象的原因是什么？
朱新力：目前社會大眾對彩票公信力的質疑，說明彩票監管、運營體制內的公開和透明程度還無法滿足公眾對公開、透明的要求。尤其是近年來屢屢曝光的彩票業黑幕事件，對行業公信力的損害具有極大的放大效應。
這種落差與中國彩票發行、銷售體制的行政性有關。福彩與體彩兩家，政府既是監管者，又是經營者，政企不分，政市不分。結果一是導致體制內的回應速度跟不上市場的變化和需求，二則導致改革的推動面臨阻力。
在當前體制不變的情況下，需要監管機構和行業管理部門積極作為，通過體制創新、機制創新、形式創新，增強彩票發行、銷售、兌獎的公開性、透明性和規范性。
近期頻繁出現的大額獎金，這種小概率事件的存在，公眾有質疑是可以理解的。相關部門就需要更加明確的、具體的信息、證據來說明、解釋，而且需要一種更加真誠的、互動的態度來交流。
《科學新聞》：中國已經陸續出臺了《彩票管理條例》及《彩票管理條例實施細則》，這些是否能夠起到規范彩票市場、理順體制的作用？
朱新力：徒法不足以自行。彩票行業的公信力問題，具有多面性、復雜性、系統性，而且受制于行業自身發展的階段性特點。尤其是在當前政府公信力的塑造、和諧官民關系的構建存在諸多復雜因素和現實挑戰的背景下，不能簡單寄希望于《條例》和《細則》的出臺，乃至將來更高位階的彩票法出臺。
中國博彩的挑戰
《科學新聞》：不少人相信彩票號碼能夠被預測，造成這種現象的原因是什么？為什么一些聲稱可以預測中獎號碼的犯罪團體能夠得逞？
朱新力：彩票本質上是博彩的一種，其游戲規則極大地迎合了參與者用低成本、小風險換取高額回報的投機心理。相信彩票號碼能夠預測，一方面有投機的貪婪心理，另一方面也說明彩民購彩行為的不理性，對彩票缺乏科學的認識。說白了，這些人把它當成一種有規律可循的賭博游戲。這也是一些騙子、犯罪集團能夠得逞的原因。
與理性購彩相關的是彩民的比例構成。與發達國家不同的是，中國彩民以中低收入群體為主，且流動人口占多數。這一人群中，多數人都是抱著一夜暴富的心態參與購彩，因此可能會加劇不理性的購彩行為，為數眾多的“問題彩民”的存在就是證明。另一方面，這一現象也給彩票行業朝著健康、公益、娛樂、參與的方向發展帶來了挑戰。
《科學新聞》：從長遠來看，中國彩票業發展最大的挑戰是什么？
朱新力：由長遠來看，中國彩票業發展的最大挑戰有兩個：一是從“部門彩票”真正轉化為“國家彩票”；二是淡化彩票的賭博性，回歸彩票的公益性。
從中國現行彩票業監管體制來看，無獨立監管機構、“雙寡頭直接競爭”、“政市不分”的格局，造成了民政部、國家體育總局是彩票業發展至今最大的兩個既得利益團體，而它們卻又在整個構架新監管體制的立法程序中扮演關鍵角色。因此，制定更高位階的彩票法，一方面應當防止公共政策所追求的公益最大化讓位于部門間權力平衡與利益分配的最大化；另一方面，應當以發展為目標，適當引入市場化機制，加強彩票市場的公平性。
彩票具有雙重屬性，抑制其賭博性，發揚其公益性，有利于將來中國彩票行業的健康蓬勃發展。改革的方向，應當著重對彩票市場和彩民購彩行為進行理性引導，通過彩票品種、競彩規則、搖獎技術等方面，增強博彩的娛樂性、參與性。■
（浙江大學法學院副教授駱梅英對本文亦有貢獻）
美國的博彩業
?藎本刊記者 王玲/整理
五類合法博彩游戲
慈善游戲
此類為非營利組織籌集善款的游戲，慈善組織可以不參與直接運營。慈善游戲在合法博彩游戲中監管最為寬松。著名的慈善游戲包括PTA蒙特卡羅之夜、教堂獎券和賓戈游戲等。
商業賭場游戲
賭場游戲占據美國商業博彩游戲行業的最大份額，隨著新賭場的建設和已有賭場規模的擴大，賭場游戲呈繼續增長的態勢。在這類游戲中，通常賭場會從勝的一方抽錢。賭場游戲模式中最著名的當屬拉斯維加斯模式，其他模式包括碼頭賭場、游輪賭場、棋牌室、賽馬場等。
樂透
雖然美國的樂透游戲可以追溯到殖民地時期，但1894年至1964年間并沒有政府支持的合法樂透游戲。直到1964年3月12日,新罕布什爾州的Sweepstakes開張，樂透游戲才在美國重生，其他的東北部諸州也隨即跟進。1981年，亞利桑那州成為密西西比河西岸第一個合法化樂透游戲的州。
本土博彩游戲
1988年，美國議會通過了《印第安人博彩管理法》，為印第安保留區的博彩業提供了管理框架。許多部落將博彩業視作促進部落經濟進一步發展的機遇。現在一些部落獨立擁有并運營本土博彩游戲的權力，另一些則與賭場簽訂協議，由商業賭場運營游戲。
彩池投注游戲
這類博彩游戲的獎池資金總量建立在投注的賭資基礎上，下注越大，獎金越高。賽馬是流傳度最廣的彩池投注游戲，其他此類游戲還包括賽狗等。
政府對于商業博彩游戲的監管
商業博彩游戲行業是美國最透明、監管最嚴厲、稅收政策最嚴格的產業之一，很多賭場和博彩設備制造商均是在紐約證券交易所和納斯達克上市的公司。
商業博彩游戲業對于州政府稅收具有非常重要的意義，不同州對于商業賭場征收稅收額度不同。如內華達州要求大型賭場上繳博彩毛收益的6.75%，而賓夕法尼亞州則高達55%。
商業博彩游戲業帶來的數十億稅收資金被用于教育、公共安全、遺產保護、基礎設施建設、經濟發展以及助老扶幼等項目。■
（資料來源：《指尖的真相：美國商業博彩行業》）
《科學新聞》 (科學新聞2012年第8期 調查)