繼2012年6月12日北京開出中國彩票歷史上獎金數額最大的5.7億后的半個月后，江蘇一彩民又獨攬了2.56億的體彩大獎，再加上年初四川省巴中市雙色球搖出的2.6億巨獎，這些幸運的故事著實挑動了不少念叨著“買彩票，中大獎”、期望一夜暴富者的敏感神經。
然而，有不少人也開始質疑巨獎背后是否藏著不可告人的秘密，畢竟中國公益彩票的歷史算不上光彩。而面對質疑，發行機構更是三緘其口。
“西安寶馬彩票案”、“深圳彩世塔事件”等彩票發行銷售中的舞弊行為，“自己比賽，自己裁判”的彩票發行體制滋生出的貪污腐敗問題，讓中國公益彩票像身患頑疾的少年，在健康成長的道路上舉步維艱。
中國式彩票
1984年，新中國的第一張彩票發行。早期彩票的審批和發行采取“一事一議”的方式，并不具有制度性和常規性。
在民政部的提議下，國家在1987年成立了“中國社會福利有獎募捐委員會”。同年7月27日，第一批8000萬張“中國社會福利有獎募捐獎券”（面值1元），在河北、江蘇、浙江、山東、上海等10個省、市試點發行。在河北省石家莊市工人文化廣場上賣出了第一張“中國社會福利有獎募捐獎券”。作為倡議者，民政部也理所當然地成為當時第一個也是唯一一個在全國范圍內發行彩票的政府部門。
從有獎募捐試點發行到銷售網點代銷，再到用實物大獎吸引彩民的“大獎組銷售”，自一開始，中國福利彩票走的就是一條帶著濃郁中國特色的發展路線。
隨著時間推移，中國的彩票業也逐漸與國際接軌。1993年10月和1994年5月，中國社會福利有獎募捐獎券發行中心分別被國際彩票組織INTERTOTO和AILE接納為正式會員和臨時委員。“福利有獎募捐獎券”也更名為“中國福利彩票”，彩票發行機構改名為“中國福利彩票發行中心”。
與此同時，為規范行業發展，國務院于1991年和1993年兩次發出《關于加強彩票市場管理的通知》。《通知》明確規定，中國人民銀行是國務院主管彩票的機關，彩票發行批準權集中在國務院。
1999年底，經國務院批準，彩票的管理職能由中國人民銀行移交財政部。
財政部剛一接手，就開始積極醞釀起草《彩票管理條例》，然而過程并不順利。直至10年后，2009年4月《彩票管理條例》才在國務院常務會議通過，于當年7月1日開始施行。
時隔三年，財政部、民政部、國家體育總局又聯合發布了《彩票管理條例實施細則》（下稱《細則》），該《細則》自2012年3月1日開始實施。
多頭管理
在很長一段時間內國務院并未成立彩票的專門管理部門。作為中國首個發行彩票的政府機關，民政部擁有很大的彩票管理權。
即使在中國人民銀行被指定為彩票管理部門后，民政部和國家體育總局仍舊保留了部分審批權，這讓中國彩票形成了多頭審批和多頭管理的局面。
管理權易主后，財政部采取了一些改革措施。但當其準備出臺推動“部門彩票”向“國家彩票”（即彩票發行機構脫離行政依附和公益金分配的國家化）轉變的重大改革舉措時，卻遭遇民政部和國家體育總局的重重阻力。
部門權力角逐的最后結果是由國務院作出折中的改革方案：現行的彩票管理和發行體制不變，調整公益金比例并調整分配政策。但之后的各種文件、通知、暫行規定并沒能理順這種混亂的管理體系。
2001年《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》（下稱《彩票管理通知》）明確規定：財政部負責起草和制定國家有關彩票管理的法規政策，管理彩票市場和彩票基金；民政、體育部門分別負責組織福利彩票、體育彩票的發行與銷售。
與2001年的《彩票管理通知》相比，2009年和2012年先后出臺的《彩票管理條例》及其《彩票管理條例實施細則》不僅沒有將彩票監管權集中在相對超脫的第三方部門，反而進一步突出了民政部和國家體育總局的管理職能。
《細則》指出，財政部的職責主要是制定彩票監督管理的制度和政策，審批彩票品種的開設、停止和有關審批事項的變更，監督管理全國彩票市場及彩票發行和銷售活動、監督管理彩票資金和財務活動；民政部、國家體育總局的職責主要是制定全國福利彩票、體育彩票事業的發展規劃和管理制度，設立彩票發行機構，審核彩票品種的開設、停止和有關審批事項的變更，制定福利彩票、體育彩票代銷合同示范文本，監督彩票銷毀等。
由此可知，一方面，民政部和國家體育總局的管理職能仍然存在，難免上演“自己做自己的法官”的一出戲；另一方面，財政部作為民政部和國家體育總局的平級單位，其具體的職能部門為綜合司的彩票管理處，履行監管權力的難度可想而知。
同時，彩票違規的成本不高。作為監管部門的財政部除了發通報批評，建議政府部門追究相關負責人的黨紀、政紀責任外，很難作出實質性的處罰措施。
混亂銷售
行政上依附于民政部和國家體育總局的兩大彩票發行系統，雖然發行的彩票名稱不同，但兩大發行機構之間的競爭依然激烈。
為了能夠在競爭中占據有利地位，一些地方彩票發行中心不惜挪用發行成本費用，保底大獎基金以誤導彩民，在宣傳材料中刻意詆毀另一彩票發行系統。
據資料顯示，2000年，四川福彩中心對社會公布的“巴蜀風采”電腦福利彩票保底的3000萬元特等獎基金中，除按規定可用于獎金支付的1400多萬元以外，其余部分來自以往的發行成本費用結余和預計彩票銷售中提取的獎金。
而在四川福彩中心的對外宣傳報道及對投注站點散發的宣傳材料中，有意將體育彩票和福利彩票的有關指標進行比較。在財政部《關于制止盲目發展電腦彩票等有關問題的通知》中，此舉屬于“采取不正當競爭手段損害其他同業者的正當利益”行為。
除了無序的競爭外，中國公益彩票發行銷售的混亂局面十分明顯。
彩票銷售并非只有令人咂舌的風光數字，銷售過程也會受到市場甚至天氣等各種因素的影響，故并非“穩賺不賠”。而一些基層彩票中心為了確保利益，規避銷售風險，往往違規將部分甚至全部發行額度承包給私人。
“西安寶馬彩票案”便是這樣的例子。
陜西省體育彩票中心將即開型彩票發售承包給承包商楊永明，并簽訂了承銷合同。合同中規定：楊永明必須在2003年1月10日起至2005年1月9日止，完成即開型中國體育彩票銷售規模3300萬元，銷售地點為西安、渭南、延安等城市；楊永明負責彩票銷售現場棚架、人員安全等問題，并承擔一切經濟風險和各項支出以及相關法律責任；在彩票銷售過程中如有彩票丟失、虧款、超兌獎金、假幣、票據短缺等造成的一切經濟損失將由楊永明賠償和承擔。楊永明得到的好處則是從彩票銷售資金中分得11%的發行費，將風險和責任轉嫁的陜西省體彩中心則分得1%的發行費。
這次承包帶來的后果便是，發生了楊永明伙同他人誣陷寶馬車中獎者等一系列惡劣行徑。
業內人士指出，彩票發行不允許“政出多門”。如果允許不同彩票競爭，只能驅使經營者競相提高返獎率，增加銷售成本，其結果必然是降低集資率。
公益金分配之爭
當消費者購買了彩票之后，他們大多只關注自己獲獎與否，并不會想到自己買彩票的錢最終流向何方。也有的認為被拿去做公益了，那么這些“公益金”都去了哪里、又被用在誰的身上？
按照最初的安排，發行彩票所得的公益金全部用于社會福利和體育領域的支出。2001年國務院對公益金的分配作了適當調整：由財政部會同民政部、國家體育總局分別確定民政部門和體育部門的彩票公益金基數，基數以內的彩票公益金，由民政和體育部門繼續按規定的范圍使用。超過基數的彩票公益金，20%由民政和體育部門分別分配使用，80%上交財政部，納入全國社會保障基金，統一管理和使用。而納入全國社保基金的部分，由財政部在助學、殘疾、環保、社保及奧運會等八大領域分配。
浙江大學法學院教授朱新力認為，這種分配方式存在問題。一方面，由體育和社會福利領域分享公益金大頭的正當性是否具備?另一方面，除了已經享受公益金的八大領域之外（不包括體育和福利），其他如教育、建設、西部開發等領域的利益又如何平衡？
隨著《彩票管理條例》和《實施細則》的陸續出臺，2012年3月，財政部又印發了《彩票公益金管理辦法》（下稱《公益金管理辦法》）的通知。
《公益金管理辦法》指出：上繳中央財政的彩票公益金，用于社會福利事業、體育事業、補充全國社會保障基金和國務院批準的其他專項公益事業，具體使用管理辦法由財政部會同民政部、國家體育總局等有關部門制定；上繳省級財政的彩票公益金，按照國務院批準的彩票公益金分配政策，堅持依照彩票發行宗旨使用，由省級財政部門商民政、體育行政等有關部門研究確定分配原則。
據了解，當前中國國內彩票銷售收入50%用于返獎，15%用于發行費，剩下的35%用于公益金。但《公益金管理辦法》對公益基金在其他公益領域的使用并無明確規定。
“由省級財政部門商民政、體育行政等有關部門研究確定分配原則”的方式是否能夠使公益金公平地投入其他公益領域很難保證。
“彩票收益流向需特別地注意，它是公益性的收益，應該用于公益領域，不能與財政資金相混合，不能作為國家的財政收入。規定彩票公益金按照政府性基金管理辦法納入預算，但由于還是由財政部組織分配，實際執行中與財政收入還是混淆不清的。”彩票專家程陽曾經向媒體表示。
事實上，不僅僅是各個部門分配利益之爭，本該用于公益事業的彩票收益金也受到各種貪污腐敗的蠶食。
“私彩”難禁
不僅僅是福利彩票與體育彩票之間存在競爭。在體制之外，還有著一些不公開的“私彩”，如“六合彩”和“地下賭博”等吸引著大批“好賭人士”。這些地下活動吞噬著體制內彩票的市場，造成一些公彩投注站銷量的大幅下滑，令投注站的生存步履維艱。
《細則》對“非法彩票”進行了明確界定，規定“非法彩票”是指違反條例規定以任何方式發行、銷售以下形式的彩票：未經國務院特許，擅自發行、銷售的福利彩票、體育彩票之外的其他彩票；在中華人民共和國境內，擅自發行、銷售的境外彩票；未經財政部批準，擅自發行、銷售的福利彩票、體育彩票品種和彩票游戲；未經彩票發行機構、彩票銷售機構委托，擅自銷售的福利彩票、體育彩票。
對于非法彩票，《細則》要求“縣級以上財政部門、民政部門、體育行政部門以及彩票發行機構、彩票銷售機構，應當積極配合公安機關和工商行政管理機關依法查處非法彩票，維護彩票市場秩序”。
北京大學中國公益彩票事業研究所執行所長王薛紅曾公開表示，中國合法彩票收入與非法賭資之比大約為1∶10。根據財政部的統計數據，2011年中國彩票全年銷量首次突破2000億元，據此推算，去年的非法賭資高達2萬億元，其中大部分資金流入境外。
王薛紅介紹，通常情況下，一個國家的博彩業可以占到國民生產總值的2%～3%，而中國目前合法的博彩業卻只占0.03%，私彩、非法賭博和境外賭博是博彩資金的主要匯集地。
雖然國家明令禁止并打擊“私彩”，但因回報率高、刺激性大令其屢禁不絕。
不少專家認為與其一味“堵”，不如“堵”、“疏”并舉，適當開放博彩業。全國政協委員、中國扶貧開發協會執行副會長林嘉騋便曾提出，中國既然有體彩、福彩，那也可以增加些教育彩票、扶貧彩票，以實現二次分配財富，用銷售收入支持弱勢群體、解決三農問題等。
“像賽馬、賽狗、斗雞等項目，可以跟旅游結合在一起，形成另一種旅游文化。”他說。
但在“疏”的層面上，中國政府仍非常謹慎。2010年1月4日，國務院發布《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》中提出，“將在海南試辦一些國際通行的旅游體育娛樂項目，探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票”。
曾有媒體將其解讀為海南將試水博彩業，但海南有關領導明確表示，并不會違反現行法律規定，“也絕不會像澳門那樣開設賭場，或者其他賭博產業”。■
（本文部分參考《政府對彩票業的法律規制》，2006。）
《科學新聞》 (科學新聞2012年第8期 調查)